Rapports du ministère

Rapport des évaluateurs sur la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound

En vertu de l'alinéa 82(3) de la Loi sur la protection et la promotion de la santé

Graham W. S. Scott, c.r.
Évaluateur

Le 20 octobre 2004


Résumé  (Suite)

La CSMPS

1.   Vue d'ensemble

La CSMPS couvre un très vaste secteur géographique qui englobe deux juridictions  : le district de Muskoka et une partie du district de Parry Sound. Ce « mariage de convenance » tente de répondre à l'objectif de créer une juridiction assez étendue pour fournir une population suffisante afin de soutenir une circonscription sanitaire. Il convient de noter que même la combinaison des deux donne à la CSMPS une des plus petites populations de la province pour soutenir son travail.

La CSMPS a une population permanente d'environ 83 000 personnes qui peut s'élever jusqu'à 900 000 personnes selon la saison. La circonscription sanitaire regroupe environ 900 réseaux d'eau, 70 campements et 1 032 services d'alimentation. Il y a aussi six établissements de soins de longue durée et trois hôpitaux.

Dans le présent rapport, l'utilisation du mot « Conseil », excepté lorsqu'il est question d'un Conseil en particulier, est prévue couvrir l'efficacité globale de deux Conseils, soit le premier exercice suivant l'élection municipale de 2000 et le deuxième exercice depuis l'élection municipale de 2003. Les actions des deux Conseils sont relatées dans le présent rapport car tous deux ont eu la responsabilité finale du rendement de la CSMPS depuis 2000. Toutefois, il serait trompeur de suggérer que les problèmes soulevés dans la présente évaluation ont pris naissance uniquement après l'an 2000. En effet, le rapport Agora publié en 1999 a fait état que le Conseil précédant le Conseil de 2000 avait connu des problèmes. Le rapport Agora a fourni aux Conseils suivants l'occasion de corriger les choses.

Le Conseil actuel et les Conseils des dernières années n'ont pas été efficaces dans la l'intendance de la CSMPS. Ils n'ont pas réussi à équilibrer la responsabilité en matière de prestation des services de santé et la responsabilité budgétaire. Évidemment, tous les membres du Conseil ne partagent pas les mêmes idées relativement aux points soulevés, mais ils doivent tous partager la responsabilité des échecs et des réussites du Conseil. Au cours des années, certains membres ont été très engagés face à la santé publique. Elle est devenue leur principale raison d'être membre du Conseil, mais il est évident que le travail de certains était de gérer les coûts et que ces derniers portaient peu d'intérêt à leurs responsabilités face à la politique en matière de santé dans la prestation de services de santé publique.

2.  Gestion dysfonctionnelle

Un mot a été utilisé à maintes reprises pour décrire la gestion globale et le fonctionnement du Conseil et de la circonscription sanitaire et ce mot est  : « dysfonctionnel ».

L'état de la gérance intégrée n'est pas que dysfonctionnel; il est «chroniquement dysfonctionnel» pour les raisons suivantes :

  • les rôles et responsabilités relevant du Conseil et de la branche médicale, technique et administrative en charge du fonctionnement ne sont pas définis ou ne le sont pas de façon adéquate;
  • le Conseil est dominé par des préoccupations concernant les coûts aux dépens de la raison d'être de la CSMPS en tant qu'organisme de distribution des soins de santé;
  • le Conseil ne respecte pas le rôle du MH et est divisé en ce qui a trait à la question des tâches et des responsabilités du MH;
  • le Conseil n'exige pas et ne prévoit pas que le MH assiste à toutes les réunions du Conseil et qu'il se présente régulièrement;
  • le bureau du MH a connu des perturbations constantes relativement à la CSMPS;
  • le Conseil ignore les lois applicables lorsque cela lui convient;
  • il existe peu de respect entre le Conseil et ses employés;
  • il n'y a pas de structure évidente de leadership aux niveaux supérieurs de la CSMPS;
  • il n'y a pas eu de directeur des finances ou des ressources humaines pendant plus d'une année, fait particulièrement remarquable lorsque le contrôle des coûts est la principale préoccupation de la majorité des membres du Conseil;
  • les communications entre le Conseil et le personnel empruntent des routes non conventionnelles;
  • certains membres du Conseil au palier municipal ont avoué qu'ils n'avaient pas choisi faire partie du Conseil de santé et qu'ils auraient préféré un autre Conseil ou une autre nomination;
  • un grand nombre de membres du Conseil ne sont pas convaincus que la CSMPS possède la capacité de fonctionner efficacement en présence d'une crise majeure;
  • beaucoup de membres du Conseil sont au courant de ces problèmes et semblent incapables de les résoudre au point qu'ils se demandent s'ils devraient toujours faire partie du Conseil;
  • Il y a plus de cinq ans, un consultant a remis un rapport au Conseil identifiant le dysfonctionnement comme étant un problème important et ce problème n'a pas été résolu.

Un Conseil de santé qui ne peut maintenir des relations de travail de qualité avec ses cadres opérationnels, qui ne peut aller de l'avant à l'égard de décisions majeures qualifiées comme importantes, qui n'a pas de perspectives stratégiques et qui consacre peu de temps à son mandat lié aux services de santé ne peut être considéré autrement que chroniquement dysfonctionnel.

En effet, au milieu de l'année 1999, les services du Agora Group de Markham en Ontario ont été retenus pour réaliser une étude au niveau de la gestion. Le rapport faisait principalement état des options pour une reconfiguration géographique de la CSMPS, mais le rapport a traité brièvement de l'efficacité organisationnelle à la section 11.

Chaque groupe semble avoir de la difficulté à identifier en chacun d'eux un sens d'interprétation commune et de soutien mutuel. Chacun impute à l'autre des motifs qui ne sont pas très positifs. (Traduit de l'anglais)

Le rapport poursuit en mentionnant  :

Les consultants croient que les relations entre le Conseil et son personnel ainsi que l'efficacité organisationnelle générale ont souffert suite aux malentendus et aux attentes négatives enracinés dans des pratiques anciennes et des modèles d'inaction qui sont des obstacles à la communication.

... Toutefois, les attitudes, perceptions et comportements dysfonctionnels existent depuis si longtemps qu'ils sont pratiquement devenus des réflexes pour certaines des membres du Conseil et du personnel. (Traduit de l'anglais) 1

Il n'existe aucun consensus quant à l'avenir de la CSMPS que ce soit au niveau du Conseil ou du personnel. L'absence de leadership constant a eu une incidence très dommageable sur le fonctionnement de la CSMPS. Le Conseil est divisé sur bon nombre de questions et est perçu comme ayant une vision négative du personnel. Les décisions concernant le leadership ont été retardées, ce qui a eu comme résultat inévitable que la Santé publique n'a pas été bien desservie dans Muskoka-Parry Sound. L'organisation toute entière est tellement dysfonctionnelle qu'il est impossible de lui permettre de poursuivre dans la même veine. Toutefois, puisque nombre d'attitudes sont enracinées, toute transformation radicale à l'intérieur des limites géographiques actuelles sera loin d'être simple.

Conclusions

Les problèmes affligeant la CSMPS sont profondément enracinés. La faute ne revient pas une personne en particulier mais plutôt à la culture de gestion bien établie qui met l'accent, non pas sur la prestation des programmes de santé publique et leur caractère adéquat, mais sur le coût lié à la santé publique. La gestion efficace et efficiente des coûts liés à la santé publique est très importante, mais la responsabilité première du Conseil vise la prestation de programmes et de services de santé publique destinés à assurer la protection des résidents des deux districts.

L'échec du Conseil à s'engager pleinement dans son rôle lié à la santé publique est largement documenté par le manque de considération stratégique face aux questions de santé publique et par le peu de considération à l'égard du rôle du MH au sein de la CSMPS. De plus, le Conseil est devenu un micro-gestionnaire de la CSMPS en essayant de s'occuper des coûts. Le Conseil n'a aucun rôle dans la gestion de la CSMPS. Même s'il était approprié qu'un Conseil participe à la gestion, il s'agit d'une tâche dont il est incapable de s'acquitter en raison de son expérience limitée dans le domaine de la gestion de la santé publique. Il convient aussi de mentionner que les membres du Conseil doivent s'acquitter d'autres responsabilités qui nécessitent de leur temps, plus particulièrement dans le cas des conseillers municipaux ou des maires.

En effet, il est clairement démontré que les membres du Conseil n'ont pas réussi à établir une structure saine ou une certaine stabilité pour la CSMPS. Cela est aussi vrai au plan de l'administration et des coûts, secteurs qui avaient été jugés prioritaires. Du côté de la santé, sous réserve du rapport effectué au préalable par des évaluateurs, d'un cas de SRAS en 2003 et du rapport provisoire préparé par le juge Campbell, les membres du Conseil n'ont pas mis sur pied de programme important en matière de santé ou procédé à un examen du rendement au niveau du Conseil, ce qui aurait été la moindre des choses pour répondre aux importantes études externes.

Il faut que le Conseil soit entièrement remanié.

La question de la situation géographique et de la structure du Conseil a longtemps été l'objet de débats et de discussions. Plus récemment, elle a été mise en évidence par le Rapport Agora et le Rapport Morley. Le Rapport Agora a abondamment fait état d'une fusion éventuelle avec une ou plusieurs circonscriptions sanitaires avoisinantes. Bon nombre des personnes avec qui je me suis entretenu ont également parlé du concept de fusion comme d'une option souhaitable pour aborder de manière constructive le caractère dysfonctionnel du Conseil.

Je crois que le dénouement le plus efficace de mon évaluation serait la dissolution du Conseil actuel et la fusion des opérations du district de Muskoka avec la circonscription sanitaire du comté et du district de Simcoe, ainsi que la fusion d'une partie de la circonscription sanitaire à l'intérieur du district de Parry Sound avec la circonscription sanitaire du district de North Bay (CSDNB). Cela entraînerait une pleine rupture avec la culture qui régnait au sein des deux derniers conseils et élargirait la zone desservie.

Chaque circonscription sanitaire publique de l'Ontario est un élément crucial de notre défense de première ligne contre la maladie et les risques liés à la santé. Toute circonscription sanitaire dysfonctionnelle met en péril, dans la mesure où elle va jusqu'à affaiblir cette défense, la santé de personnes qui y résident. Des mesures moindres que celles qui sont mentionnées précédemment viendront fragiliser notre défense de première ligne.

Alors que la direction et les employés de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound (CSMPS) ont fonctionné de manière raisonnable dans des circonstances difficiles, le défaut du Conseil de jouer un rôle de premier plan uniforme en matière de gestion soulève à tout le moins des questions quant à la nécessité d'un examen approfondi des activités de gestion. Le relèvement du Conseil ne devrait pas occulter la nécessité d'un examen approfondi des activités. Le problème le plus criant est le manque de leadership dans l'évaluation et la gestion des besoins en ressources financières et humaines de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound qui n'a personne pour la diriger depuis plus d'un an.

Observations

Le Conseil de santé de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound a-t-il échoué à veiller à ce que la qualité de l'administration ou de la gestion de ses affaires soit satisfaisante?

Oui. Je suis persuadé que le Conseil de santé n'est pas parvenu à veiller à ce que la qualité de l'administration et de la gestion de ses affaires soit satisfaisante.

Il n'a pas réussi à s'acquitter des tâches fondamentales liées à la gouvernance d'un conseil parce qu'il :

  1. n'a aucun plan stratégique;
  2. ne fait pas régulièrement l'examen du rendement du programme de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound.
  3. Le Conseil fait montre d'un très faible engagement à comprendre et à surveiller le rendement des programmes de santé.
  4. Le Conseil, lorsqu'il a jugé opportun de le faire, a ignoré certaines dispositions de la Loi sur la protection et la promotion de la santé.
  5. Le Conseil n'a pas l'avantage de recevoir un apport régulier de conseils en matière de santé publique de la part du médecin-hygiéniste et il n'a pas une appréciation actuelle de la capacité de la circonscription de Mukoka-Parry Sound de faire face à des événements d'envergure en matière de santé.
  6. Le Conseil a effectué peu ou pas de suivi du rendement de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound à la suite de l'épisode du SRAS et de l'évaluation effectuée par le Dr Gardner et le Dr Henning.
  7. Avant que le médecin-hygiéniste en chef ne nomme le Dr Hukowich, le Conseil ne faisait pas participer le médecin-hygiéniste par intérim à la plupart de ses réunions.
  8. Le Conseil ne dispose d'aucun concept concerté sur la façon dont la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound devrait être dirigée et gérée.
  9. Le Conseil a permis à la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound de fonctionner pendant un an sans qu'il n'y ait de structure de direction en place et sans expert compétent en matière de finances et de ressources humaines.
  10. Le Conseil a pris part à la microgestion sans qu'on lui ait accordé le temps, la capacité, le savoir-faire technique ni le mandat de diriger.

Le Conseil de Santé a-t-il échoué à se conformer d'autre façon à la Loi sur la protection et la promotion de la santé, aux règlements et aux lignes directrices qui en découlent?

Oui. Je suis persuadé que le Conseil ne s'est montré que très peu intéressé à satisfaire aux exigences de la législation lorsque cela le gênait. À titre d'exemple :

  1. La plupart du temps depuis 2000, aucun médecin-hygiéniste à temps plein n'est en poste et, en conséquence, le Conseil n'a pas satisfait aux exigences de l'alinéa 62 (1) de la Loi sur la protection et la promotion de la santé qui exige qu'un médecin-hygiéniste à temps plein soit nommé.
  2. Le Dr Pfaff est le dernier médecin-hygiéniste à avoir présenté régulièrement des rapports au Conseil. Le Conseil a, au mieux, été passif au sujet de la présence du médecin-hygiéniste à ses réunions et contrevient clairement à l'alinéa 67 (1) de la Loi sur la protection et la promotion de la santé.
  3. Les actions du Conseil relativement aux questions d'ordre personnel ont contourné et réduit à néant l'intention des alinéas 67 (2) et (3) qui stipulent que les employés sont soumis aux directives du médecin-hygiéniste et qu'ils sont sous sa responsabilité.
  4. Par des moyens procéduraux, le Conseil a fait en sorte qu'il soit difficile pour le médecin-hygiéniste de se prévaloir de son droit, prévu à l'article 70, de participer à chaque réunion du Conseil et à chaque réunion du comité.
  5. Le Conseil actuel a nommé des coprésidents même s'il savait que la Loi sur la protection et la promotion de la santé ne contenait aucune disposition lui permettant de le faire.

Bien qu'aucune preuve ne suggère que le Conseil précédent ou le Conseil actuel a agi de façon délibérée pour empêcher la prestation efficace de programmes de santé publique, et que je ne crois pas que cela ait été le cas, le fait est qu'à mon avis, ces conseils n'ont pas veillé à ce que la qualité de l'administration ou de la gestion de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound soit satisfaisante.

Recommandations

1.  Le Conseil de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound devrait être dissout et les activités du district de Muskoka devraient être fusionnées avec celles de la circonscription sanitaire du district du comté de Simcoe. Les activités du district de Parry Sound devraient être fusionnées avec celles de la circonscription sanitaire du district de North Bay.

2.  Bien que le Conseil de santé de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound devrait demeurer en place jusqu'au transfert des pouvoirs dans le cadre de la démarche de fusion proposée à la recommandation 3, les activités de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound devraient être gérées selon les directives du médecin-hygiéniste en chef dans le cadre de l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en vertu de la Loi sur la protection et la promotion de la santé.

3.  La circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound devrait être fusionnée avec les circonscriptions sanitaires avoisinantes comme suit :

  1. Le lieutenant-gouverneur en conseil devrait prendre des mesures pour faire modifier les règlements en vertu de la Loi sur la protection et la promotion de la santé afin de permettre la division de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound et la fusion de ses activités avec celles de la partie de la circonscription sanitaire à l'intérieur du district de Parry Sound de façon à ce qu'elles s'intègrent à la circonscription sanitaire du district de North Bay (« CSDNB »). Les activités du district du comté de Muskoka ferait partie de la circonscription sanitaire du district du comté de Simcoe (« CSDCS »).
  2. La démarche devrait être entamée immédiatement afin que débute la fusion de la CSMPS avec son nouvel alignement régional.
  3. On devrait mettre sur pied une équipe de transition qui superviserait la fusion de la circonscription sanitaire de Muskoka-Parry Sound avec le nouvel alignement et nommer deux équipes de transition : l'une serait chargée de la fusion du district de Muskoka et de la CSDCS, l'autre de la fusion du district de Parry Sound et de la CSDNB.
  4. La démarche suivante est proposée pour la transition :
    • L'équipe de transition chapeautant la fusion du district de Muskoka et de la CSDCS devrait être composée d'un représentant du district de Muskoka et d'un représentant du conseil actuel de la CSDCS, du médecin-hygiéniste par intérim de la CSMPS et du médecin-hygiéniste de la CSDCS et d'un président nommé par le médecin-hygiéniste en chef.
    • L'équipe de transition chapeautant la fusion du district de Parry Sound et de la CSDNB devrait être composée d'un représentant du district de Parry Sound et d'un représentant du conseil actuel de la CSDNB, du médecin-hygiéniste par intérim de la CSMPS et du médecin hygiéniste de la CDSNB et d'un président nommé par le médecin-hygiéniste en chef.
  5. Les équipes de transition présenteraient au médecin-hygiéniste en chef des recommandations qui traiteraient de l'ensemble des enjeux, y compris mais non de façon limitative :
    1. le redéploiement des employés entre les circonscriptions sanitaires, et l'ensemble des enjeux reliés au travail;
    2. le remaniement des postes de direction;
    3. la répartition de l'actif et du passif entre les circonscriptions sanitaires, notamment la résolution des droits en matière d'égalité de la province et des districts de Muskoka et de Parry Sound au bureau de Gravenhurst et à d'autres biens matériels de la CSMPS;
  6. Afin d'occasionner le moins de dérangement possible à la CSMPS, le lieutenant-gouverneur en conseil devrait modifier les règlements de la Loi sur la protection et la promotion de la santé de façon à conserver la formule actuelle à l'égard de l'adhésion du conseil originaire du comté de Simcoe et ajouter deux membres du district de Muskoka.
  7. Afin d'occasionner le moins de dérangement possible à la CSDNB, le lieutenant-gouverneur en conseil devrait modifier les règlements de la Loi sur la protection et la promotion de la santé de façon à conserver la formule actuelle à l'égard de l'adhésion du conseil originaire de North Bay et du district et ajouter trois membres du district de Parry Sound.
  8. Il faudrait que le même président soit nommé pour diriger les deux équipes de transition et ce, afin de s'assurer de la continuité lorsqu'il est question des enjeux du partage des biens et des ressources humaines de la CSMPS.
  9. C'est le ministère de la Santé et des Soins de longue durée qui devrait assumer l'intégralité des coûts inhérents à la démarche de transition.

4.  À des fins de continuité, il est recommandé que le Dr Alex Hukowich, médecinhygiéniste par intérim, demeure médecin-hygiéniste de la CSMPS. Si cela était impossible, il faudrait que le médecin-hygiéniste en chef nomme un nouveau médecin-hygiéniste par intérim jusqu'à ce que la recommandation 3 ait été mise en oeuvre.

5.  Le médecin-hygiéniste en chef par intérim devrait immédiatement prendre des mesures pour approuver la nomination d'un directeur de transition par intérim pour la CSMPS afin d'aborder l'organisation des ressources financières et humaines de cette dernière et de faciliter la fusion des organisations conformément à la recommandation 3 et d'offrir l'assurance que l'administration de la CSMPS satisfait aux normes provinciales.

6.  Le type de garde actuel devrait demeurer en vigueur jusqu'à ce que la CSMPS soit remaniée conformément à la recommandation 3. Si elle est remaniée selon la recommandation 3, le type de garde serait renégocié par la suite conformément à la législation qui régit la fusion du personnel des circonscriptions en cause.

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Le 20 octobre 2004

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